耕地是粮食生产的基础。近日，国务院办公厅印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称《意见》）。近日，农业农村部有关负责人就《意见》出台的背景、要求和实施情况进行了说明。

近年来，我国农业结构不断优化，区域布局更加合理，粮食生产连年丰收。然而，在一些“非耕地”地区，有“非耕地”的倾向。比如，一些地方将农业结构调整简单理解为粮食减产，一些经营者违反规定在永久性基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模将耕地转为非粮食作物。

“随着我国人口增长、消费结构升级、资源环境承载力趋紧，粮食生产和需求仍将保持紧平衡。新型冠状病毒肺炎增加了国际农产品供应的不确定性。农业农村部有关负责人表示，要坚持把保障国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，把有限的耕地资源优先用于粮食生产，着力稳定政策、稳定面积、稳定产量，牢牢把握国家粮食安全的生命线。

意见认为，要科学合理利用耕地资源，明确耕地利用优先权。该负责人表示，我国耕地总量小，质量不高，后备资源不足。要处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，集中精力抓好最基本、最重要的。

首先，永久性基本农田要主要用于发展粮食生产，特别要保证水稻、小麦、玉米的种植面积。其次，一般耕地应主要用于粮棉、油料、食糖、蔬菜等农产品和饲料生产。三是在优先发展粮食和食用农产品的基础上，适度用于非食用农产品生产。要引导市场上明显过剩的非食用农产品，防止无序发展。

从永久性基本农田界定的粮食生产功能区作为保障粮食基本生产能力的核心区，是稳定粮食定量种植面积的重要依据。根据《意见》，一方面要加强监管，防止粮食生产功能区粮食生产弱化。另一方面，要加强政策扶持，把粮食生产功能区作为高标准农田建设的重点。

目前已划定9亿亩粮食生产功能区，上述数字已基本入库，已准确落实到地块。据测算，粮食生产功能区建成后，我国95%的粮食配给和90%以上的粮食需求可以得到保障。

加强指导和监督，支持工商资本和农民结成利益联盟

针对工商资本下乡开展土地流转经营的情况，《意见》提出，鼓励和引导工商资本发挥比较优势，从事适合企业经营的领域，高效、不与农民竞争，如良种繁育、粮食加工流通、粮食生产专业化和社会化服务，支持农民与农民利益共同体建立密切的利益联系机制，参与整个粮食产业链的发展。

在具体机制和办法方面，该负责人介绍，要修订《农村土地经营权流转管理办法》，规范工商企业等社会资本出让农用地行为，督促各地建立健全依法建立工商资金流转土地资格审查和项目审查制度，为引导农村土地规范有序流转提供必要的制度支撑。同时，要加强对租赁农用地的监测和监管。一旦工商资本违反相关产业发展规划，要坚决纠正不种粮大规模转移耕地的“非粮”行为，立即停止享受相关配套政策。让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

农业农村部将会同有关部门摸清各地“非粮生产”基数，每半年开展一次全国耕地种粮情况监测评估，并建立相关信息通报机制。进一步明确占用永久性基本农田、发展林果业、挖塘养鱼的处罚措施。

在我国，粮食生产成本将继续上升，粮食生产成本将继续上升。如何调动农民的粮食生产积极性？据该负责人介绍，政府将坚持多管齐下，提高粮食生产的比较效率，保障农民种粮基本收入，让种粮农民有甜头、有希望。要从四个方面入手：强化政策，强化对种粮主体的政策激励。支持粮食产业链上游和下游产业链建设，提高粮食产业化水平。降低成本，大力推进替代种植、土地托管等农业生产社会化服务。为防范风险，推进三大粮食作物全价保险和收益保险试点。

这位负责人表示，近年来，部分粮食产销平衡区自给率明显下降，主产区自给率继续保持较低水平下降，主产区和产销平衡区粮食净流入明显增加。

为稳定各地粮食生产，将采取激励约束相结合的措施，调动各地重视农业和粮食生产的积极性。在产销平衡区，建设一批旱涝条件下高产稳产的口粮田，确保粮食基本自给；明确主销区粮食种植面积底线，稳定和提高粮食自给率；完善粮食主产区利益补偿机制，使粮食主产省、县不受损失，有种粮动力。